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Evolução institucional e os limites da corrupção

“Minha definição de corrupção está presa a uma noção de Estado moderno e democrático, profissionalizado,
com um mercado político desenvolvido e com um poder judiciário constituído.
Contudo, faz-se mister abordar a evolução de algumas regras e valores que geraram esse
conjunto de instituições modernas e que definem o espaço legal e legítimo dentro do qual se
pode estabelecer o que é corrupção, quando ela aparece, quais são seus custos e como é possível
controlá-la. É em função dessa análise que definirei o que é desenvolvimento e subdesenvolvimento
institucionais. Mas antes disso, preciso reconstruir alguns conceitos e avançar
um pouco sobre a história ocidental.
Defino o Estado pré-moderno como aquele em que as relações normativas entre o público
e o privado não estão estabelecidas nos moldes das modernas democracias capitalistas.
O Estado pré-moderno possui quatro características básicas: i) ele é uma extensão da família
real (da monarquia) e não existe uma clara separação entre o orçamento do rei e o orçamento
público; os “dinheiros” do soberano se confundem com os do Estado; ii) é encarado como
propriedade privada do soberano e de sua família; iii) é confundido com a sociedade, não existindo
uma clara definição de sociedade civil; e iv) constitui-se naquilo – e essa é a sua
principal característica – que Weber definia como patrimonialismo.22
Weber construiu uma tipologia abrangente para analisar o processo de racionalização
e modernização da sociedade. Essa tipologia está calcada, entre outras coisas, nos conceitos
de patriarcalismo e patrimonialismo ou dominação patrimonial. Segundo Weber (1984), pp.
184-84:
“Denomina-se patriarcalismo a situação em que dentro de uma associação, na maior
parte das vezes econômica e familiar, exerce a dominação (normalmente) uma pessoa
de acordo com determinadas regras hereditárias fixas. [¼] Denomina-se dominação
patrimonial toda dominação orientada primordialmente pela tradição.”
O patrimonialismo é uma ampliação, para a sociedade como um todo, da estrutura de
dominação patriarcal, e esse conceito é fundamental na formação de um tipo-ideal que representa
o Estado pré-moderno. A dominação patrimonialista implica a incorporação de indivíduos
da família do soberano e da corte na administração do domínio, da economia (tributos) e
da guerra. Mas a principal diferença entre o patriarcalismo e o patrimonialismo é que o último
incorpora uma estrutura administrativa.
O sistema de remuneração dentro do patrimonialismo pode ser feito pela delegação de
direito de apropriação de tributos pelo funcionário-súdito ou simplesmente pela concessão de
terras ou de direitos de produção. Obviamente essa visão de sociedade se aproxima daquilo
que conhecemos como feudalismo.
Uma característica importante do patrimonialismo é que ele se estrutura sobre uma
burocracia formada pelo nepotismo e por critérios pessoais, não implicando nenhum critério
meritocrático, a princípio. O processo decisório também não é formalizado, e é dado principalmente
pela tradição, e, embora haja uma hierarquia, os funcionários do domínio não são
profissionalizados e tampouco assalariados, no sentido capitalista do termo.
A corrupção assume uma feição peculiar nas sociedades patrimonialistas, já que não
há uma clara distinção legal e normativa (constitucional) entre a res privada e a res pública. É
natural a mistura entre o privado e o público, entre as posses do soberano e o orçamento do
Estado. Mas isto não quer dizer quenão houvesse, em determinados casos históricos, uma
consciência acerca do fenômeno. No entanto, o estudo de alguns exemplos retirados da história
européia mostram que a consciência clara da corrupção e a emergência de regras e leis que
tinham por objetivo minimizá-la surgem com o Estado moderno, com a separação legal e moral
entre o soberano e o poder constitucional, com o fortalecimento das democracias e com a
transição da dominação patrimonialista para a administração burocrática racional e profissional.
No caso da Inglaterra, desde a Idade Média, formou-se um Estado calcado na dominação
patrimonialista, na qual os administradores do Reino eram recrutados de acordo com critérios
pessoais e remunerados através do direito de participar da arrecadação de impostos e da
divisão das terras. Esse sistema de relações pessoais se estende até a era moderna, constituindo
uma rede clientelística que envolve toda a hierarquia social. Os administradores dependem
da confiança do soberano, que deles espera somente a fidelidade; a avaliação dos administradores
não depende de qualquer critério meritocrático, mas simplesmente de avaliações pessoais.
O mais importante é que as relações pessoais eram determinantes para a escolha dos administradores
e para a própria formação do bloco de poder político23.
Essa estrutura patrão-cliente resiste inclusive à separação entre Igreja e Estado e ao início
da Era Tudor. Durante a Restauração, a dominação patrimonialista foi fundamental para
garantir o controle do rei sobre o parlamento. A compra de votos e a concessão de títulos
bizarros eram táticas comuns usadas para se obter o apoio dos parlamentares.
O século XVII é particularmente importante do ponto de vista da reforma de algumas
estruturas do Estado patrimonialista inglês, mas também é um período traumático, com crises
políticas e sociais sucessivas e com o florescimento violento de novas relações calcadas no
trabalho assalariado e na manufatura. Dentro de um quadro social cada vez mais grave, tende
a crescer a revolta popular –normalmente reprimida com extrema violência– contra as elites e
seu comportamento perdulário e corrupto. A chamada “velha corrupção” inglesa do século
XVIII proliferou ferozmente dentro de um Estado parasita, fraco e privatizado por sinecuras e
propinas, no qual tanto Whigs como Torries assumiam uma postura predatória24.
Todavia, é nesse século que se inicia a separação formal entre o orçamento do governo
e o patrimônio real da Inglaterra, dentre outras reformas que viriam a aperfeiçoar o funcionamento
o Estado. Em 1782, é implementado um sistema de controle dos gastos reais e definido
formalmente o orçamento público. Essa separação irá se intensificar até a distinção formal
entre os bens da família real e do Estado. Por exemplo, a necessidade do aval do parlamento
sobre o orçamento da família real surge na Era Vitoriana. Ademais, diversas medidas
de controle sobre o orçamento, e que determinavam disciplina fiscal, foram criadas nesse período.
O sistema de controle orçamentário desenvolveu-se com a utilização de métodos contábeis
e com a constituição da figura do Auditor Geral (Auditor General). Tanto as apropriações
orçamentárias como o controle de caixa e a transparência orçamentária foram garantidos
por essa instituição e pelo Comptroller.
Em 1834, foram eliminadas as sinecuras e coibidas as vendas de cargos e o uso dos
mesmos para fins de compra e venda de votos. Já em 1816 foi introduzido o assalariamento
dos funcionários e, em 1859, um sistema de previdência pública. Em 1870, surge a obrigatoriedade
do concurso público para a ascensão a cargos do Estado. No entanto, a rigor pode-se
dizer que, principalmente na Era Vitoriana, os resquícios formais do patrimonialismo e do
clientelismo dentro da máquina do Estado foram paulatinamente eliminados e passou a existir,
de fato, uma burocracia profissional que se aproxima do tipo-ideal weberiano. Mas cabe
salientar que as regras do jogo e as instituições criadas desde a segunda metade do século
XVIII formaram o arcabouço a partir do qual se restringiu o comportamento dos agentes públicos.
Portanto, a aproximação de um tipo-ideal de administração do Estado existe, não porque
as pessoas mudam, mas principalmente porque as regras que emergiram criaram um sistema
de incentivos específico. Dentre essas regras, é claro que existe um sistema punitivo e
legal. O exemplo mais claro acerca do papel do sistema punitivo está no caso do Corrupt
Practices Act de 1854, que tentava inibir a compra de votos e a propina25. Em 1883, outra lei
complementar limitava os gastos em campanha e tornava as penas mais severas. Paulatinamente,
o mercado político também passava a ser mais disciplinado e a ampliação da democracia
e do controle sobre o comportamento público dos políticos contribuia para a eliminação,
pelo menos parcial, das práticas clientelísticas comuns ao patrimonialismo. No meu entender,
a inibição dessas formas de relação pessoal definiram, no caso da Inglaterra e de outros
países que evoluíram institucionalmente, o espaço legal e moral que distingue entre o que
é e o que não é um ato corrupto no do contexto do Estado moderno e das sociedades
democráticas.
Faz-se útil um breve exame paralelo da evolução institucional da Inglaterra e da França
para mostrar como a corrupção foi se criminalizando26. O exemplo mais cabal do que hoje
é considerado corrupção, e no passado não o era, é a compra e venda de postos públicos. Essa
prática, considerada comum em alguns grandes impérios do oriente, foi amplamente utilizada
na França medieval e durante o Absolutismo. O detentor de um cargo público renunciava e
passava o posto a um parente (nepotismo) ou simplesmente vendia-o em troca de dinheiro ou
bens. Essa prática tornou-se tão comum durante o século XVII que, em 1604, foi instituído
um imposto sobre vendas de cargos (paulette). Dada a habitual necessidade do Estado absolutista-
mercantilista de obter receita fiscal, a prática de venda de cargos públicos foi até incentivada
pelo governo.
Um outro tipo de apropriação da res pública, hoje considerada corrupção, é a venda
do direito de arrecadar impostos. Na França, essa prática foi extremamente comum até a Revolução
Francesa. Como observa Braudel (1983, pp.538ss), a ausência de uma estrutura administrativa
que permitisse uma arrecadação mais eficiente, realizada por um corpo de funcionários
governamentais, propiciou a proliferação desse sistema privado de coleta de impostos.
No caso francês, foi até criado um monopólio, denominado Ferme Générale, constituído
por alguns indivíduos com direito comprado de arrecadação, geralmente burgueses em ascensão.
Como era de se esperar, grande parte da arrecadação foi roubada – privatizada.
No caso da Inglaterra, a venda de cargos representou uma etapa intermediária, de transição,
entre a dominação patrimonialista medieval stricto sensu e a formação de uma burocracia
profissional. A venda de cargos foi importante inclusive para a penetração dentro do Estado
de elementos da burguesia mercantil e, posteriormente, manufatureira. 27
Entretanto, essas práticas foram sendo paulatinamente substituídas e a corrupção pública,
de políticos e funcionários, passou a ser definida como crime, tanto na Europa como
nos Estados Unidos. Principalmente durante os séculos XIX e XX, a profissionalização da
administração pública e o aperfeiçoamento dos controles sobre a atividade dos políticos, por
meio da imprensa e do exercício do voto nas modernas democracias, geraram uma diminuição
–não a eliminação– das funções patrimonialistas. As relações com a coisa pública e entre
os indivíduos que a administram tornaram-se mais impessoais: o mérito e a competência profissional
substituíram gradualmente a patronagem, o clientelismo e o nepotismo. Por que isso
aconteceu?
A inovação institucional mais importante para a mudança da estrutura do Estado e para
a separação formal mais clara entre a coisa pública e a privada foi, sem dúvida, a democracia
constitucional. A democracia e o seu fortalecimento colaboram para controlar, do ponto
de vista da lei, o uso da máquina estatal e o comportamento de políticos e agentes públicos
em geral.28
A institucionalização de um mercado político, no qual, a despeito de suas imperfeições,
os indivíduos podem escolher seus mandatários, constitui uma forma de poder jamais
imaginada em sociedades centralistas e autoritárias. E, somando-se a isso, nas democracias
existe uma definição constitucional dos direitos de propriedade e dos limites do Estado com
relação aos mesmos. Esses direitos de propriedade açambarcam também a coisa pública e o
estabelecimento dos limites sob os quais aqueles que a administram podem agir. Numa sociedade
patrimonialista, essas delimitações são algo fluidas e, por sua própria natureza, ambíguas.
Na democracia, os cidadãos exigem, ou pelo menos podem exigir, em geral, maior eficiência
e disciplina por parte daqueles que executam as escolhas públicas. Ademais, é da
essência do próprio sistema de poder inerente à democracia a fiscalização do comportamento
público por parte da oposição e da imprensa livre. Historicamente, pelo menos no Estados
Unidos e no Reino Unido, a imprensa tem desempenhado uma função importante na fiscalização
dos agentes públicos. No primeiro caso, ela teve um papel determinante pelo menos na
revelação para o público das práticas políticas clientelísticas que dominavam a política norteamericana
no início deste século.29
Uma objeção pode ser levantada à minha definição de corrupção e à forma como eu a
associo com a minimização das relações de dominação patrimonial e clientelísticas: não se
pode falar, então, em corrupção em sociedades pré-modernas, pré-industriais e prédemocráticas?
Esta questão é extremamente complicada e envolve o próprio cerne do meu conceito
legalista e ocidental de corrupção. Poder-se-ia admitir dois pontos de vista aparentemente antitéticos:
i) a corrupção é um fenômeno “natural” em sociedades pré-modernas, no sentido
weberiano do termo, ou ii) a corrupção é somente um fenômeno moderno, intrínseco às democracias
constitucionais que definem formalmente a sua ilegalidade. Essas duas afirmações
são complementares e não excludentes. Deve-se encarar esse fenômeno social dentro de um
constructo teórico que se aproxima de um tipo-ideal de organização social e do Estado que,
enquanto tal, envolve tanto uma dimensão histórica, como uma teórica – abstrata. Eu encaro a
formação do Estado regulado por regras democráticas e o estabelecimento de uma burocracia
profissional como fatores fundamentais para a definição formal do público e do privado. Essa
separação entre as duas res funda a própria república moderna, na qual o poder do Leviathan
e daqueles que exercem seu poder é limitado e controlado ao máximo. Posto isso, a corrupção
é um fenômeno histórico que, portanto, retrocede aos períodos mais remotos da história. No
entanto, a tolerância e a legitimidade associadas à corrupção diminuem sensivelmente com a
evolução institucional sofrida por determinadas sociedades ocidentais, evolução esta que é
congruente com a formação das modernas burocracias, com a generalização das relações econômicas
de mercado e das democracias constitucionais.30
Pode-se então definir, precisamente, o que são desenvolvimento e subdesenvolvimento
institucionais com relação ao fenômeno da corrupção. Uma sociedade é desenvolvida institucionalmente
quando possui regras formais (leis) e informais (normas, códigos éticos) que
delimitem: i) o que é público e o que é privado; ii) os poderes do Estado no que se refere aos
direitos de propriedade; iii) a liberdade de ação dos agentes públicos; e que coíbam iv) as
transferências de renda que surgem por uso ilegal e ilegítimo do aparato estatal. Esses predicados
estão associados à existência de uma burocracia profissional e à democracia constitucional.
Obviamente, a definição de subdesenvolvimento institucional é a antítese desta. Cabe
notar que as sociedades onde a dominação patrimonialista predominava, como as prémodernas,
são encaradas, portanto, como subdesenvolvidas institucionalmente. Mas isso não
quer dizer que inexistam sociedades contemporâneas nas quais não prevaleçam essas relações
e que, portanto, não são subdesenvolvidas nesse sentido. Pelo contrário, está aí o busílis da
questão. Várias sociedades passaram por evoluções institucionais que conduziram à limitação,
ao controle e à criminalização da corrupção. Mormente, esse processo foi engendrado
pela minimização das relações de dominação patrimonialista e das relações clientelísticas.31
A análise do processo de modernização institucional e de seu impacto sobre o controle
da corrupção conduz imediatamente ao estudo das possíveis conexões entre evolução institucional,
comportamento econômico racional e corrupção. Uma economia política da corrupção
pode incluir tanto a influência das instituições, regras e valores sobre a ação, como a própria
hipótese de ação racional condicionada por incentivos, propiciando, dessa forma, uma estrutura
analítica mais completa e geral do que aquelas oferecidas pela sociologia ou pelos estudos
de caso antropológicos.” Marcos Fernandes Gonçalves da Silva.
Retirado de : http://www.transparencia.org.br/docs/MFernandes1.pdf

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